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李金恒: 國土空間開發保護規劃評述

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李金恒: 國土空間開發保護規劃評述

【首席規劃評論】

李金恒: 國土空間開發保護規劃評述。在實施“多規合一”,形成“一本規劃、一張藍圖”,建立統一的編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系新規精神指導下,從區域發展總體戰略研究,包括國土空間開發保護總體格局的優化配置理論創新、“四大板塊”區域 發展總體戰略和主體功能區基礎制度、雙向開放戰略對區域發展格局的影響,以及“四大格局”的空間特征解析;從影響區域發展和城鎮化進程與格局變化的兩大關鍵因素研究,即關于創新驅動與資源環境承載能力的論述;從對重點戰略區 域和典型問題區域的討論,包括京津冀和長江經濟帶、資源枯竭型城市與貧困地區以及西藏等的研究;從對可能發揮重要作用的新地域空間的功能與制度建設的討論,即關于國家級新區和國家公園等內容。國土空間開發保護格局優化配置理論創新與空間管制和區域治理存在的核心問題是:長遠和頂層的戰略缺失或近期出現戰略碎片化跡象,規劃和政策因忽略區域差別化而針對性差 ,配套體系不完整 ,約束性手段欠缺。《北大方極-未來城市》-2019規劃評論第595期, 新時代國土空間開發保護戰略與規劃路徑研究。

【核心思想】

規劃以“陸海統籌”的方法科學合理的重構國土空間,國家主權和主權管轄范圍下的空間,包括海洋和海岸帶在內。提出的新時代國土空間治理六種模式,實施國土空間規劃配置和管控的戰略選擇,實現國土空間保護強度和開發利用強度并行模式。體現新時代,高質量發展的品質生活。

【規劃評論】

1、實施“多規合一”,形成“一本規劃、一張藍圖”,建立統一的編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系,構建統一的基礎信息平臺,形成全國國土空間開發保護“一張圖”, 在規劃審批方面,減少報國務院審批的城市數量,節約多項規劃開支的成本,改變換屆換規劃的現狀。

2、編制實施“五級三類”的國土空間規劃體系。全國、省級、市、縣和鄉鎮五個層級;總體規劃、詳細規劃、專項規劃三種類型。對比改革前的規劃,更體現多規合一的特點、規劃的綜合性、強制性。

3、規劃不必每層級編制,根據地域大小,市縣級規劃與鄉鎮規劃合并編制,有的鄉鎮也可以幾個鄉鎮為單元進行編制。審查時間盡量控制在90天之內。取消規劃綱要的審查環節,減少重復性審查。

【規劃借鑒】

構建統一的國土空間規劃技術標準體系和全國統一的國土空間基礎信息平臺;建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制,將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容。是推動過渡期規劃向國土空間規劃相關法律法規健全的必要過程,是落實一張藍圖到底的重要途徑。

【正文內容】

1項目背景

國土空間規劃要求與需求。“規劃科學是最大的效益,規劃失誤是最大的浪費,規劃折騰是最大的忌諱”。國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖,是各類開發保護建設活動的基本依據,其主要任務是精心描繪生態文明美麗國土藍圖,以問題為導向,展望未來高品質發展目標,構建綠色可持續的國土空間類型體系。

1.1國土空間規劃的要求

黨的十九屆三中全會《決定》提出強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用,從技術角度看,有兩方面非常關鍵,第一是做好自然資源系統專項規劃如何在“一張藍圖”上進行需求統籌,第二是重點部門專項規劃在空間價值優選前提下的有序部署。總體上,不同類型空間需求統籌和矛盾圖斑的調解,是落實國土空間規劃對各專項規劃指導和約束作用的根本。國土空間規劃是基于不同類型空間保護開發價值和效率最大化的價值選擇。

1.2國土空間規劃的需求

國土空間規劃的核心需求是對國土空間進行用途管制,是各類型空間保護開發供給側結構性改革總體方案。具體來講,一是要明確各類型空間怎么布局,二是要明確每類空間如何管理,三是如何實現空間的生態價值、經濟價值和社會價值的最優變現。

2國土空間面臨的風險和問題

我國國土空間發展面臨的主要矛盾問題包括:全球氣候變化的擾動、國家和區域發展不均衡、局部生態退化比較嚴重、城鄉建設與經濟發展進入質變期、國土空間及自然資源政策如何滿足新發展需要等等。舉個例子,在全球氣候變化下,不同區域自然資源和國土空間本底擾動性增強:

第一是區域降水量分布越來越不均衡,南北方都面臨干旱困擾,部分地區雨季洪水風險性不斷增加。

第二是全球氣溫上升導致三江源等重要水源涵養地涵養功能出現不穩定,為保障水資源自然有效供給,需要重新厘定重要水源涵養地面積。

第三是地面沉降、海平面上升等問題對某些地區和城市可持續發展帶來隱患。

此外,隨著人口發展進入老齡時代、移動時代和少子時代,如何精準有效的確定城鄉建設空間和城鎮建設空間規模,如何實現城鄉建設空間減量化,如何規避“一人多地”問題,如何為保障實體經濟發展而行使有效的空間供給對策等等,都是新時代國土空間規劃必須要解決的問題。

3重塑六個新空間時代

按照自然資源部總規劃師莊少勤博士提出的新時代國土空間治理新思維,未來國土空間配置和管理要實現“多中心網絡化”、“群落式圈層化”、“復合式社區化”、“體驗性場景化”、“地域性個性化”、“自主性權力化”六種模式。以多中心網絡化為例,不單是城鎮建設空間、居住地和公共服務設施要實現多中心網絡化,農業空間和生態空間也存在多中心網絡化的發展需要。就生態空間而言,它的中心是生態保護紅線,網絡化既包含自然生態空間,也包含城市人居生態空間。

4國土空間規劃的戰略選擇:配置和管控

國土空間規劃具備約束、引領、保障、系統、包容、創新等六大功能。堅守底線、強調約束、注重引領是國土空間規劃的基本任務。

從實現全域全要素國土空間用途管制目標來看,國土空間規劃主要任務應圍繞以下方面進行系統謀劃:

4.1. 確定國土空間開發保護目標

不僅僅局限在劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界,還要將歷史文化、風貌景觀、基礎設施、民生服務、綜合整治、生態修復、能源保障、政策創新等重要空間戰略進行系統落地,注重存量空間利用和挖潛,嚴控新增。

4.2. 實現國土空間保護強度和開發利用強度雙優配置

首先,科學劃定生態保護紅線。系統統籌4種重要生態產品供給和4種脆弱性/敏感性生態用地的保護關系,建立以國家公園為主體,以自然保護地、自然公園和極度敏感脆弱空間為組成的生態保護紅線體系,明確各類紅線管制的強度差異,以及有限利用的空間允許規則。

其次,精準呵護農業生產空間。將耕地及永久基本農田保護作為重中之重,充分借鑒美國、日本、荷蘭、以色列等農業現代化國家農用地利用管理經驗,對平原地區、丘陵地區、高原山地、都市周邊、干旱脆弱區等不同類型區域,制定適宜的農業用地配置模式和管理政策。力促鄉村振興戰略的實施,因時因地合理謀劃現代一二三產業融合發展的新型農業生產空間體系,包括:規模化和設施化的糧食蔬菜產業空間;生態化和品質化的肉蛋奶產業空間;鏈接化和技術化的水果園藝產業空間;區域特色化和專營化的經濟作物產業空間;城鄉一體化和景觀化的都市農業空間。同步提升農業用地品質質量,逐步降低化肥、農藥、除草劑、地膜等化學利用強度,逐步實施休耕輪作,2030年后適度增加高標準農田面積,確保2035年全體人民吃上安全、干凈、可靠的全系農產品。

第三,剛彈結合,科學確定城鄉和城鎮建設用地規模。以新主體功能分區戰略為指引,科學確定城鎮工業主導區、現代農業主導區、生態保護發展主導區城鎮開發邊界留白彈性范圍。緊跟人口發展趨勢及人地關系變化態勢,于2028年前后,著手部署重點地區規模化城鎮存量建設用地改造和整治工程。為規避“一人多地”問題,充分考慮城鎮群、都市圈的人流、物流、信息流“一體化”發展特征,可以考慮打破市縣行政邊界,將城鎮群和都市圈作為一個規劃單元,整體配置建設用地,實現居住用地、工業用地、交通基礎設施、公共服務設施的協同配置。城市群未來的發展,要形成“城以水為脈,城以綠為依,城以田為養,城因業而榮,城鄉宜人居”的綠色生態文明空間愿景。

第四,注重自然保護地和歷史文化空間的保護與合理利用。優質自然生態景觀和歷史文化空間既是珍貴的資源,也是力促鄉村振興、促進城鄉統籌、帶動產業發展的寶貴資產。文態空間的保護不是一個點的保護,也不是單向一味的保護,而是一個系統的空間綜合保護與有效利用的協調統一。要做好開發強度和利用強度兩個指標的管控設計。

第五,合理配置礦產能源產業空間。礦業空間是國土空間的重要部分,是保證國民經濟和社會可持續發展重要資源能源的來源地。我國每年消費的71%的石油、44%的天然氣、60%以上的鐵精粉都需要進口,如何因地制宜配置礦業空間、強化與“三線”協調等問題,直接影響資源供給保障程度,影響國民經濟發展的安全。從保障戰略性礦產資源有效供給的角度,力促實現地區資源產業發展的新動能,礦業型市縣國土空間規劃應致力于精準布設基準勘查、基準開采、基準儲備、綜合整治等礦業空間體系,做好與生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界的關系協調,引導礦業空間的綠色利用,處理好礦區與水資源保護、生態修復、環境治理的協同關系,真正讓礦山變成綠色主旋律下的金山銀山。

第六,陸水統籌管理下的海域海岸帶。海岸帶是指包括海岸線及陸向約10公里、海面12海里共同組成的帶狀空間,其用途管制必須與陸地管制實現統一,方能實現以陸護海、以陸管海、陸海統籌。為支撐海洋國土空間的高效管理和用海審批,海岸帶可以分為六類管制區,包括:港口及工業岸線、城鎮建設岸線、旅游休閑游憩岸線、養殖岸線、生態保護岸線和保留岸線。

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